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3 - Protection sociale : assistance ou assurance sociale ?

dimanche 29 février 2004, par SOLIDAIRES .


 Ce que recouvrent les notions d’assistance et d’assurance

L’assistance relève de l’action morale (devoir de bienfaisance mis en œuvre par des institutions religieuses, des associations philanthropiques ou des pouvoirs publics) ou de l’action politique (souci de réduire les inégalités, ou d’encadrer les exclus et les pauvres) envers des individus qui sont en difficulté et ne peuvent vivre correctement des fruits de leur travail. Une connotation négative est attachée à ce terme : l’individu qui relève d’un statut inférieur est pris en charge ; assisté, sa situation dépend de la bonne volonté d’autrui ou de la charité publique ; il est déresponsabilisé et dévalorisé. Il perd sa dignité.

La figure emblématique de l’assistance est le pauvre.

A contrario, l’assurance sociale relève de l’engagement personnel : l’individu consacre une partie de ses revenus présents pour se couvrir contre les risques futurs de perte de revenus. L’individu se prend en charge lui même ; il acquiert des droits grâce à son travail. L’assurance sociale s’appuie sur des mécanismes de solidarité mis en place entre des personnes à égalité de droit et de statut.

La figure emblématique des assurances sociales est le salarié.
Dans les pratiques assistancielles, c’est le territoire qui définit le cadre d’intervention et les critères d’accès au bénéfice de l’assistance. La gestion des lois d’assistance est d’ailleurs confiée aux autorités et aux institutions locales (la commune).

A contrario, le système d’assurance sociale conditionne l’accès à des droits sociaux. Le cadre d’action n’est plus le territoire mais le secteur professionnel. Aucune condition d’appartenance territoriale
n’est requise autre que la résidence sur le territoire national. Il faut cotiser pour bénéficier de la Sécurité sociale, que l’on soit français ou étranger.

 L’assistance précède l’assurance

Du Moyen Age au 18e siècle

Les premiers dispositifs d’assistance ont été mis en place par l’Eglise. L’assistance, qui relève de l’obligation morale, n’est pas un droit mais une aumône.

La commune et l’Etat interviennent plus tard, en partie pour des raisons de salubrité publique (les premiers établissements non religieux sont des léproseries). A la fin de l’ancien régime il y avait
environ 110 000 personnes recueillies dans plus de 1000 établissements d’assistance.

La déclaration des Droits de l’Homme du 24 juin 1793 stipule : « Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit
en assurant les moyens d’exister à ceux qui sont hors d’état de travailler ».

Pour la 1re fois l’obligation d’assister les pauvres a un fondement social et non religieux.

Sous le Consulat et le 1er Empire l’assistance prend un caractère nouveau : la charité et le devoir de la société envers l’homme laissent la place à d’autres préoccupations, comme la nécessité de maintenir
l’ordre public : il faut aider les pauvres car ils peuvent troubler l’ordre public.

En 1801 est ordonnée la création de bureaux de bienfaisance qui servent « les soupes populaires ».

Toutefois , devant l’augmentation du nombre d’indigents, en 1808 une loi interdit la mendicité. Le 1er Empire va par ailleurs réorganiser l’ensemble des hospices qui accueillaient les malades, les vieillards et les enfants abandonnés. Il va également réglementer la profession médicale.

La révolution industrielle

Après la révolution de 1848, on assiste au développement autorisé des premières « sociétés de secours mutuels » (issues des anciens groupements de compagnons), fondées sur les cotisations volontaires des
ouvriers pour assurer une aide aux compagnons et à leurs familles atteints par la maladie, les accidents et le décès. Reconnues légalement à partir du 1er avril 1898, ces sociétés de secours mutuels, aidées financièrement par les pouvoirs publics, connaîtront un véritable essor sous la 3e République.

La loi du 9 avril 1898 crée un système de réparation des accidents du travail pris en charge par les employeurs, en application du principe général de responsabilité, à la suite de l’exemple allemand institué
par Bismarck à partir de 1883. C’est le premier texte de protection sociale obligatoire du salarié.

Au cours du 19e siècle, avec le développement du capitalisme et l’apparition du prolétariat, sur fond de révolution industrielle, de révoltes et de grèves insurrectionnelles, s’élaborent progressivement
une législation sociale et une législation du travail. Ces conquêtes ouvrières sont indissociables.

Les ouvriers hantés par la peur de la misère vont s’attacher à construire un système de protection sociale plus solidaire que la seule assistance sociale.

 Le 20e siècle

Les assurances sociales voient le jour avec la loi du 30 avril 1930.

Elles concernent les salariés de l’industrie et du commerce aux rémunérations inférieures à un plafond et couvrent des prestations en cas de maladie, de maternité, d’invalidité, de vieillesse et de
décès (5 risques). Les salariés avaient la possibilité de s’assurer auprès de la caisse de leur choix (mutuelles, syndicats, institutions patronales ou religieuses, caisse départementale publique). Les
cotisations de l’employeur comme celles du salarié étaient égales à 4% du salaire versé. Les assurances sociales sont généralisées en 1942 avec la suppression du plafond.

Ce système est réservé à ceux qui travaillent ; il est fondé sur l’assurance obligatoire.

Les allocations familiales sont créées par la loi du 11 mars 1932.

Après 1920, et sur des motivations essentiellement religieuses d’assistance, des employeurs avaient progressivement institué des compléments de salaire pour les salariés chargés de familles nombreuses ;
des caisses de compensation patronales furent créées à cet effet.
La loi de 1932 (après la crise économique de 1929), obligea tous les employeurs de l’industrie, du commerce et de l’agriculture (tous les salariés sont donc couverts) à s’affilier à des caisses de compensation
agréées et à verser à leurs salariés une allocation familiale à compter du 1er enfant.

En 1939, les allocations familiales seront étendues à d’autres groupes sociaux (artisans et agriculteurs ne payant pas d’impôt sur le revenu).

 1945 : le choix de l’assurance sociale

Le système français de sécurité sociale est mis en place en 1945.
Ses principes fondateurs rompent avec le système d’assistance et jettent les bases d’une protection sociale collective, solidaire et obligatoire.

La conception française du système de Sécurité sociale trouve sa source dans les travaux du Conseil National de la Résistance. Pierre Laroque, nommé responsable de la Direction générale des Assurances Sociales en 1944, en sera le principal artisan.

Avant 1945, deux grands systèmes de protection sociale existaient dans le monde :

  • Le système bismarckien dit d’ « assurances sociales » : à partir de 1883, le chancelier Bismarck met en place un système reposant sur l’assurance professionnelle obligatoire, où les cotisations sont partagées (entre salariés et employeurs), proportionnelles aux salaires, et où les prestations sont gérées de façon tripartite (Etat, employeurs, travailleurs) par des institutions autonomes placées sous la tutelle de l’Etat.
  • Le système beveridgien dit « système national » : Lord Beveridge organisa pour les britanniques, à partir en 1944, un système de protection sociale à vocation universelle, financé par l’impôt et géré par un service public.

Le plan français de sécurité sociale va s’inspirer de ces 2 modes d’organisation : d’une part, une couverture universelle au sein d’un régime unique (système anglais), et, d’autre part, une assurance professionnelle, indépendante de l’Etat, gérée par les intéressés (système allemand), mais sans aller au bout de la logique de ces deux systèmes.

L’ordonnance du 4 octobre 1945 indique : « Il est institué une organisation de la sécurité sociale destinée à garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain, à couvrir les charges de maternité et de famille qu’ils supportent ».
Le préambule de la loi du 19 avril 1946 portant généralisation de la Sécurité sociale affirme que « la réalisation du plan de sécurité sociale se traduit économiquement par une redistribution de revenus ;
celle-ci ne peut être satisfaisante et équitable que si on englobe l’ensemble de la population, ce qui suppose une large solidarité nationale
 ».

Quatre principes généraux ont été affirmés par les fondateurs de la Sécurité sociale : l’unité, l’uniformité, l’universalité et l’autonomie.
Plusieurs de ces objectifs vont échouer, d’autres seront atteints tardivement ou encore remis en cause.

L’unité de régime et d’organisation administrative (une caisse unique) ainsi que l’uniformité des prestations et des cotisations n’ont jamais été réalisées, tant les résistances et les oppositions entre groupes
socioprofessionnels ont été fortes.

Les régimes spéciaux, qui préexistaient avant la Sécurité sociale, pour certains depuis fort longtemps (fonctionnaires, mines, cheminots ...) et qui avaient été obtenus de haute lutte, n’ont pas souhaité
se fondre dans le régime général.

Les commerçants, artisans, professions libérales vont, quant à eux, créer leurs propres régimes d’assurance vieillesse en 1948 et d’assurance maladie en 1966. Les exploitants agricoles feront de même
à partir de 1952.

Le maintien des régimes spéciaux aux côtés du régime général et l’extension de la protection sociale à d’autres catégories sociales, au travers de régimes autonomes, ont conduit à une multiplicité de
régimes différents, tant par les prestations que par les ressources. Ces choix expliquent la complexité actuelle du système de sécurité sociale.

L’universalité, c’est à dire la généralisation du système de protection sociale à l’ensemble de population et pour tous les risques, va se faire progressivement ; elle sera réalisée en 1978 pour les
branches famille et maladie. On peut estimer que la couverture vieillesse est quasi universelle depuis l’existence du minimum vieillesse attribué sous conditions de ressources.

Quant à l’autonomie des organismes de sécurité sociale, c’est à dire la gestion par les assurés sociaux, elle sera fortement compromise par la tutelle de plus en plus pesante exercée par l’Etat et la confusion entretenue autour des responsabilités des uns et des autres.

La Sécurité sociale avait donc, dès l’origine, un aspect à la fois :

  • contributif : les cotisations des salariés et des employeurs sont proportionnelles au salaire et non au risque comme le voudrait la technique de l’assurance pure,
  • assurantiel : le montant de la retraite, des indemnités journalières maladie, maternité (et plus tard des allocations chômage) est lié au montant du salaire,
  • redistributif et de solidarité : le remboursement des soins, ou les allocations familiales, sont des prestations indépendantes des revenus.

En définitive, le système français de sécurité sociale :

  • s’est construit sur une base professionnelle : les cotisations assises sur les salaires vont financer des prestations destinées aux salariés et à leur famille.
  • est centré, dans la pratique, sur le travailleur (lien entre travail et assurance sociale) et sa famille.

Désormais, les patrons avaient l’obligation de verser, au delà du salaire rétribuant le travail, une autre part (appelée «  salaire indirect  ») destinée à des situations hors travail. Cette partie du salaire, autrement dit le salaire socialisé, était versée dans une caisse commune et affectée exclusivement au budget de la sécurité sociale, pour ne pas être confondue avec l’impôt .

Il s’agit d’une véritable conquête sociale obligeant les employeurs, collectivement, à rémunérer du temps non travaillé comme la retraite, la maladie, la maternité et plus tard le chômage.

Ce système va fonctionner, bon an mal an, pendant toute la période dite des « trente glorieuses ». Au cours de toutes ces années la Sécurité sociale sera perçue comme un facteur de progrès social et de cohésion nationale, comme un pilier de la croissance économique, voire même un moteur, et comme un outil de redistribution sociale.

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